Sesión binacional presencial y virtual de Puentes Ciudadanos Colombia-Venezuela (PCCV), con la participación de la Facultad de Derecho y el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia.
I parte. Análisis del informe “(Ni) De aquí y (ni) de allá: situación de la población colombiana retornada, binacional e indígena transfronteriza”, Ligia Bolívar, investigadora del Centro de Derechos Humanos de la Universidad Católica Andrés Bello (CDH-UCAB).
El CDH, junto con la Iglesia Católica, trabajó durante 15 años en un proyecto de apoyo integral a solicitantes de refugio en Venezuela, que en su mayoría eran colombianos. Este trabajo fue realizado hasta 2015, cuando Maduro dio la orden de expulsión masiva de colombianos y se invirtió el flujo migratorio. Esto planteó varios interrogantes sobre esta población, en dónde estaría, qué estaría haciendo y cuál sería su situación actual en su país de origen. El informe permitió identificar tres categorías: 1) retornados, propiamente dichos, aquellos que salieron de Colombia y que ahora están regresando; 2) binacionales de segunda y tercera generación, hijos y nietos que no son retornados porque nunca estuvieron en Colombia y ahora llegan al país de sus padres y abuelos; y 3) población indígena trasfronteriza. Hubo intenciones de trabajar con poblaciones de varias zonas de la frontera colombo-venezolana, pero la situación de orden público y de seguridad en Arauca y Apure solo permitió enfocar el trabajo en la zona norte (Guajira-Cesar-Zulia) y en la andina (Norte de Santander-Táchira). Varios estudios previos sobre el retorno, en el caso de Colombia, han estado centrados en el tema demográfico, antropológico, sociológico y económico, pero este tiene un enfoque desde la perspectiva de los derechos humanos, entendiendo que el retorno en sí mismo es un derecho amplio con otra serie de implicaciones, como la posibilidad de regresar al país de origen, pero también de sus hijos. Aunque se hagan distinciones entre retornados y binacionales de segunda y tercera generación, todos tienen la misma protección jurídica. El contexto del retorno fue originado con las expulsiones masivas de colombianos en el 2015. El informe recoge testimonios de personas expulsadas en ese momento y otras que llegaron posteriormente. Hubo personas que estuvieron escondidas incluso por meses debido a amenazas y hostigamientos por parte de la Guardia Nacional Venezolana. Como antesala, el informe recopila por lo menos 24 manifestaciones xenofóbicas, entre 2013 y 2015, hacia población colombiana por parte de autoridades venezolanas lo que indica un ambiente hostil antes de las expulsiones. Hasta finales de 2021, de acuerdo con las estadísticas registradas por la plataforma interagencial R4V, cerca de 645.000 personas colombianas han regresado de Venezuela, en alguna de las categorías ya mencionadas. Sin embargo, el Censo Nacional de Población y Vivienda de Colombia, entre 2013 y 2018, habla de 201.000 personas retornadas, en su mayoría mujeres procedentes de Venezuela. El mismo censo indica que al menos el 1,29% de los hogares colombianos eran colombo-venezolanos, una cifra importante que supone la presencia significativa de algún tipo de contacto con Venezuela de la población colombiana. El informe destaca que el retorno se ha dado por dos razones. La primera, por la xenofobia generada a partir de discursos contrarios hacia colombianos, que empezaron en 2013 y llegaron a su máxima expresión con las expulsiones de 2015. Y la segunda, porque, al igual que la población venezolana, los colombianos estaban siendo víctimas del contexto de emergencia humanitaria que vive Venezuela, sin medios suficientes para satisfacer necesidades en salud, alimentación o servicios públicos. También ocurre un fenómeno importante de revictimización en personas que dejaron todo atrás cuando salieron de Colombia por el conflicto armado, a través de trochas y sin documentos, en una situación precaria, de manera irregular, y al regresar lo hacen de nuevo por vías irregulares. Esto no permitió tener un registro del movimiento migratorio, sumado a que muchos de los retornados mantuvieron un perfil bajo en Venezuela, pues preferían no pedir refugio por temor a ser visibilizados, especialmente en poblaciones rurales cercanas a la frontera. Además, no hay una sola norma que se adapte al perfil del retornado desde Venezuela, diferente al “retorno exitoso” que contempla la legislación colombiana de las personas que regresan desde EEUU, España u otros países. En 2015, el gobierno colombiano expidió una serie de decretos para hacer frente a las expulsiones, que fueron una situación excepcional y urgente, pero no se adaptaron a la normativa tradicional. Adicionalmente, tres puntos demuestran fallas graves en el sistema normativo, de prácticas y de políticas públicas en Colombia para atender las necesidades de esta población:
– Entre 2015-2020 en el Registro Único de Retornados (RUR), apenas aparecen 19.000 personas.
– Los decretos de 2015 crearon excepciones en los registros de los sistemas de salud, de vivienda, del Sisbén, etc., lo que indica que en condiciones normales acceder a ellos es muy difícil.
– Una gran cantidad de colombianos retornados están teniendo que acceder al Estatuto Temporal de Protección (ETP) para migrantes venezolanos como único medio para regularizarse.
Como recomendaciones el informe plantea que deben buscarse incentivos para el registro en el RUR, la adecuación de las normas a estos perfiles de retornados, la flexibilización de requisitos como se hizo en 2015, y la creación de rutas con enfoques diferenciales para atender a las poblaciones indígenas transfronterizas.
Lizandro Antonio Ayola del Foro Internacional de Víctimas, capítulo Retornados. El Foro, con presencia en más de 23 países, tuvo su origen en el 2014 en Caracas. Fue creado como un esfuerzo autónomo, legítimo y necesario de las víctimas en Venezuela, en procura de la consolidación de un movimiento democrático, plural y participativo de la colombianidad afectada por los rigores de la guerra, para incidir en una transición progresiva hacia la paz con justicia social. El Foro ha aportado al Sistema Integral de Paz, con la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas, alzando las voces de las víctimas en el exilio. Colombia y Venezuela comparten una larga historia de hermandad y complementariedad, y una frontera viva y dinámica de 2.219 kilómetros poblada por 12 millones de personas en 7 departamentos colombianos y 4 estados venezolanos. A pesar de los subregistros, Venezuela ha sido el principal receptor de la diáspora colombiana. Durante décadas, cientos de miles de ciudadanos colombianos ingresaron a Venezuela huyendo de la guerra y el olvido estatal. Y en respuesta a esto, Venezuela incorporó en su legislación constitucional el derecho al refugio y al exilio.
Para poder hablar del retorno, primero debe hablarse del exilio como la última oportunidad de defender la vida, con gran impacto en los proyectos de vida y los vínculos personales. Desafortunadamente las personas que sufren este flagelo se ven afectadas también por la desprotección del Estado colombiano. El exilio es la segunda victimización más grande en el país, pero no se encuentra tipificado como tal en la ley 1448 de 2011. Esto es excluyente porque representa una asimetría entre el desplazamiento forzado interno y externo, haciendo un trato desigual de las víctimas colombianas dentro y fuera del país. El deber de atender el desplazamiento forzado interno se fundamenta en su reconocimiento como violación del derecho humano a la libre movilidad. Ambos tipos de desplazamiento implican la misma experiencia vivida de personas contra su voluntad para proteger su vida, seguridad y libertad, sumado a que el abandono del país, en el caso del exilio, implica una triple victimización, en su origen, tránsito y destino, configurándose en un desplazamiento continuado. También quedan sin el derecho a la ciudadanía. Las personas que se han visto obligadas a retornar, por las expulsiones de 2015, o por la grave situación socioeconómica que atraviesa Venezuela, no lo hicieron de forma voluntaria, planificada o asistida. Ha sido en situaciones precarias donde los retornados, la población binacional y los pueblos indígenas transfronterizos enfrentan grandes desafíos en materia económica, social, académica y laboral. La ruptura de las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela en 2019, y la suspensión del sistema consular agravó la situación de la diáspora colombiana, y en especial de las víctimas, pues no se cuenta con la institucionalidad para atender a los retornados.
El Foro realizó un informe que se entregó al Sistema Integral de Paz denominado “El desplazamiento forzado más allá de la frontera: aportes de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la paz desde Venezuela”, que describe los hechos victimizantes que afectaron a los miembros de la organización y contribuirá a que las voces de las victimas en Venezuela sean tenidas en cuenta para la reparación y no repetición. El Foro plantea cuatro acciones o recomendaciones para el Estado colombiano en el informe:
1) Trabajar en una reforma de la ley 1448 e incorporar el desplazamiento forzado transfronterizo. Así podrá disminuir la asimetría existente con el desplazamiento forzado interno y el transfronterizo, y eliminar el trato desigual de las víctimas dentro y fuera del territorio nacional.
2) Implementar una política pública real y efectiva de retorno digno, voluntario y con acompañamiento, considerando que los decretos actuales y las acciones del Estado no son suficientes, pues privilegian a los retornados que cuentan con medios económicos para reorganizar su vida.
3) Promover una política pública sobre la memoria colectiva del conflicto.
4) Cumplir con los compromisos adquiridos en materia de derechos humanos y en el marco del Acuerdo de Paz, con la implementación de acciones efectivas para detener la violencia sistemática en contra de líderes y lideresas sociales, defensores de derechos humanos y comunidades transfronterizas.
Preguntas y discusión
– Estamos en un momento muy importante, donde se está repensando qué hacer en materia de los sistemas de protección internacional. Cuando hay procesos de retorno, estamos hablando del fracaso de los sistemas de protección de esos países que deberían brindar acogida y mínimos de garantía de derechos. En ese sentido, ¿qué pasó con aquellas personas que tenían algún estatus de refugio internacional, pero se vieron forzadas a salir?
– ¿Cómo se ha leído esto políticamente desde Venezuela, la xenofobia y los actos de expulsión? ¿Hubo estereotipos enmarcados en el contexto del conflicto armado?
– Hay grupos armados transfronterizos colombianos responsables de la salida forzada de muchas personas venezolanas. ¿Encontraron elementos respecto a este punto?
– ¿Cuáles serían las peticiones y propuestas más concretas para hacerle al nuevo gobierno colombiano sobre la atención e integración de las personas que han migrado o retornado de Venezuela?
– ¿El informe será presentado formalmente a las instituciones del Estado colombiano que puedan tener incidencia en la reforma de la ley de retornados?
– Nos comentan que el registro del RUR ha sido mínimo, pero ¿hay incentivos en términos de política pública para que las personas decidan inscribirse, o conozcan la posibilidad de inscripción? ¿Hay algún tipo de caracterización de la población que ha logrado registrarse?
LB. Normalmente en el caso de personas retornadas, se asume que regresan cuando las condiciones en el país de origen han mejorado. Pero esa no es la situación de los colombianos que están retornando desde Venezuela. Están saliendo de un peor país. También tenemos el caso de los refugiados refiriéndonos a lo que sucedió en 2015. En ese momento, conseguir información en Venezuela de lo que estaba pasando fue extremadamente difícil, por la opacidad de la información del gobierno y porque el Acnur en Venezuela no se estaba ocupando de la situación. Nuestras fuentes de información, para entender qué estaba pasando con los expulsados, fueron la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) en Colombia y el Servicio Jesuita a Refugiados (SJR). No había una reacción en la población que hiciera eco a toda la campaña xenofóbica por parte del gobierno. Si bien en Venezuela se vivió una situación similar a la que se vive hoy en Colombia, de reacciones xenofóbicas por parte de la población y de algunas autoridades, primó siempre la integración. Pero también hubo momentos muy difíciles donde se hablaba de la población colombiana como “desplazados en tránsito”, una figura que no aparece en ningún texto jurídico, inventada por Hugo Chávez, para evitar su responsabilidad frente a personas que estaban en necesidad de protección internacional. Las cifras de refugiados en Venezuela eran ínfimas también, hasta el año 2000 menos de 200 personas estaban reconocidas como refugiadas. En Venezuela no hubo registro tampoco.
Los grupos armados en la frontera no fueron trabajados en el informe, porque abordamos los temas generales de cómo estaban regresando y las razones del retorno de la población hacia Colombia. La mayoría lo hizo por la crisis en Venezuela y por la expulsión de colombianos. Los grupos armados no fueron mencionados en ese momento y no fueron registrados.
Propuestas concretas, expresadas en el informe con más detalle: 1) No existen incentivos para el registro de refugiados, por eso prefieren usar el ETP que sí los tiene y entusiasma a los retornados. Se necesita que el RUR tenga incentivos similares, que garantice el acceso a la salud, a un empleo formal, etc.; 2) adecuar las normas a los retornados, pensadas en perfiles completamente distintos; y 3) la creación de rutas con enfoque diferencial, importantes en la atención de población indígena.
LA. Hemos documentado personas que han retornado y abandonado ese estatus de refugio porque la precariedad de la situación en Venezuela los obligó, como me sucedió a mí. Uno de los criterios para el retorno, es que las condiciones del país de origen hayan cambiado, en materia de seguridad o económica, para tener condiciones de vida dignas. También hemos podido participar en jornadas móviles, junto con instituciones venezolanas y el Acnur, para la determinación de la condición de refugio en Socopó, estado Barinas, y registramos aproximadamente 50 familias en zonas rurales. Muchas personas sienten miedo de retornar porque las condiciones de seguridad en Colombia no han cambiado.
Desafortunadamente, después del cierre de la frontera, de la ruptura de relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela, el corredor fronterizo ha sido controlado por grupos delincuenciales que controlan los pasos. Se deben reestablecer las relaciones diplomáticas para dignificar y humanizar la frontera, y no poner el interés colectivo de 12 millones de personas que viven allí sobre los intereses políticos e ideológicos de los presidentes. Si bien se ha trabajado en el registro de los refugiados, queda pendiente la integración local, los problemas de acceso a la educación, a la salud y a la documentación que son mecanismos de soluciones duraderas para esta población. Este informe también debería ser conocido por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad y por la JEP para que se adopten algunas recomendaciones que allí planteamos.
– ¿Hay información actualizada sobre los retornados en Colombia y sobre aquellos en edad de pensión?
– Tienen información, cifras, caracterización y georeferenciación sobre retornados colombianos y sobre migrantes venezolanos, actualizados? ¿Qué autoridad se encarga de consolidar cifras de ingreso por los pasos fronterizos formales?
LB. La respuesta a ambas preguntas es no, lamentablemente. Muchas de las personas que están regresando de Venezuela a Colombia, lo están haciendo por vías irregulares porque no tienen documentos. Recordemos que llevamos un poco más de 2 años con la suspensión de las relaciones diplomáticas y consulares entre los dos países. Muchos de los retornados, en este momento, ya no tienen pasaporte o en el momento de salir no lo tenían. No es fácil para ellos regresar de manera regular y mucho menos para los venezolanos. No hay un registro de los movimientos migratorios de sus ingresos. Otra opción de su registro es el RUR, pero hay menos de 20.000 personas registradas de más de 640.000. Lamentablemente, la ausencia de información de este tipo de censo repercute en la ausencia de políticas públicas porque no se sabe quiénes son, dónde están o cuántos son. No se puede desarrollar una política pública acorde al perfil de este tipo de retornados.
II parte. Diálogo con programas de atención a migrantes.
Gonzalo Oliveros, director ejecutivo de la Fundación 2 Países y refugiado en Colombia. Fundación 2 Países es una organización de venezolanos y colombo-venezolanos, creada en Colombia, dedicada a la atención de problemas migratorios desde el punto de vista legal. Esto con ocasión de la decisión del registrador nacional de privar de nacionalidad a 42.000 colombianos, nacidos en Venezuela o en Colombia, a partir de la resolución 7300 de 2021 con más de 800 resoluciones expedidas el 25 de noviembre del mismo año y que quedaron en firme el 4 de enero de 2022, mostrando que falsearon su nacionalidad. La fundación ha colaborado con esos colombianos, retornados en su gran mayoría, que se les privó de su nacionalidad. De 95 acciones de tutelas presentadas, 87 han resultado favorables a la fundación perdiendo solo 6 porque los tribunales solicitaron un recurso contencioso administrativo. El 91% de las cancelaciones de cédulas por parte de la Registraduría, fue un proceso errado, resultando en nacionales que pasaron a ser “no personas”, apátridas o migrantes irregulares, que perdieron sus trabajos, y que no pudieron acceder a sus cuentas bancarias o al sistema de salud.
El artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 establece que el derecho a la defensa significa señalar con precisión los hechos que se le imputan a la persona. Sin embargo, en ninguno de los autos de inicio se señaló por qué imputaron a estas personas, lo cual viola este derecho y el debido proceso. Además, múltiples inconsistencias acompañaron estos procedimientos, como que algunas decisiones estén citadas como norma al decreto 1260 de “2970”[1], o que se dé un lapso de 10 días para que las personas puedan defenderse, estableciendo el inicio de este plazo el 6 de noviembre de 2021, pero con resoluciones expedidas el 25 de noviembre.
La Corte Constitucional, en una sentencia del 2 de septiembre de 2021, advirtió a los jueces sobre el error de esos procesos por decisiones administrativas, que desde el inicio han estado viciados de nulidad absoluta. La Registraduría afirma que el único mecanismo para demostrar la nacionalidad, habiendo nacido en el extranjero, es presentando la partida de nacimiento apostillada, lo cual no es cierto. El decreto 356 del 3 de marzo de 2017 establece que la nacionalidad de una persona nacida en el extranjero también puede demostrarse con una solicitud de inscripción extemporánea y dos testigos que acrediten el parentesco y el hecho de haber nacido en otro país. Pese a lo anterior, la Registraduría se niega a aceptar ese medio de prueba en los casos llevados por la fundación. Además, muchos de los retornados salieron de Colombia sin documentación y regresaron sin poder apostillar documentos. En Venezuela pueden cobrar hasta 1.000 dólares por ese trámite -soborno solicitado por funcionarios-, cuando en Colombia cuesta 24.000 pesos.
Cuando uno sale de su país de manera forzada, es víctima. Pero que lo victimicen al regresar, es peor, sin explicación y sin justificación. Eso es lo que está pasando con la Registraduría.
Silvia Leal, coordinadora del área de incidencia del SJR en Colombia. El SJR es una organización no gubernamental de la Iglesia Católica, con presencia en Colombia desde hace 20 años aproximadamente. Atendiendo su sentido misional, ha desplegado su operación en el país y trabaja actualmente en cinco territorios: Norte de Santander, Magdalena medio, Tolima, Valle del Cauca y Nariño. Las dinámicas del contexto obligaron también al SJR a repensar de qué forma podía acompañar a la población migrante venezolana, desde mediados de 2015, incluyéndola en sus áreas programáticas. En este momento, desde sus áreas de acción humanitaria, prevención e integración local, ha venido generando estrategias y procesos a largo plazo para involucrar a la población migrante. La respuesta no ha sido diferenciada entre colombianos y venezolanos, trascendiendo de la acción humanitaria a procesos mayores de integración local, teniendo en cuenta que hay situaciones particulares de la política pública local que impiden que sea inmediata.
Actualmente, el SJR lidera dos procesos. El primero derivado del quehacer programático y de la acción humanitaria, generando una respuesta en tres niveles: acompañamiento psicosocial, orientación jurídica y entrega de ayuda humanitaria -intentando que sea una respuesta integral-. Y el segundo, generando acciones de incidencia que contribuyan al goce efectivo de derechos, en el que las políticas públicas respondan al fenómeno migratorio, y de las que se han desplegado varias acciones. Una estrategia, en el marco del ETP para migrantes venezolanos, tiene dos fases, 1) compartir qué es el ETP y sus beneficios, movilizar a las autoridades locales para que tengan jornadas para el registro de la población, y conversar con instituciones educativas sobre el requisito de la prueba sumaria, pues Migración Colombia no lo enfatizó; y 2) dirigir un diálogo con el sector empresarial, para que el sector privado reconozca que el Permiso de Protección Temporal (PPT) es un documento que permitirá que la población migrante sea contratada y se materialice el derecho al trabajo, también con ferias empresariales y soluciones duraderas para la integración, movilizar temas de mercadeo digital para ubicar proyectos productivos de migrantes, impulsar la cultura de la hospitalidad en las comunidades de acogida y ligarla a procesos comunitarios que llamamos consecución de planes de desarrollo comunitarios.
Un sector muy grande no ha podido acogerse al ETP por los requisitos que plantea. Con este perfil el SJR quiere atender a los “caminantes”. La práctica, y la norma, no plantea una respuesta para esta población específica que está transitando a otro país, o que se moviliza entre ciudades en Colombia, y que debe caminar porque no puede comprar un tiquete de bus o acceder a un transporte. Un permiso de tránsito podría mitigar el impacto de los riesgos que enfrentan. El SJR también se ha enfocado en generar, de la mano con otras organizaciones, un litigio estratégico para la población venezolana en condición migratoria irregular, que es víctima del conflicto armado o de desplazamiento de cualquier hecho victimizante en el marco de la ley 1448, y que las autoridades en lo territorial no la están reconociendo como tal. Este es un ejercicio que apenas se está emprendiendo, a partir de un pronunciamiento de la Corte Constitucional para generar jurisprudencia dirigida a este perfil de migrantes.
Preguntas y discusión
– ¿Puede compartir las sentencias que fallaron a favor de demostrar la nacionalidad de las personas a través de testigos y la información de la sentencia citada?
GO. Quisiera poner de ejemplo un caso que impugnamos en segunda instancia y el tribunal encargado falló a favor. Una señora nos buscó porque la Registraduría le canceló su cédula. Interpusimos una tutela, la ganamos, y la entidad le dio dos meses para demostrar su nacionalidad. Los abogados de la fundación preparamos una declaración de sus padres. Sin embargo, cuando asistió con ambos padres y la declaración, no fue aceptada. Ayer un tribunal de Santa Marta rectificó que los testigos eran prueba vigente y suficiente. Fundación 2 Países interpuso una tutela contra el presidente de la República, la Unidad Administrativa de Migración Colombia y la Cancillería, solicitando la reapertura del Registro Único de migrantes venezolanos, argumentando que en el último mes fue más el tiempo que el sistema estuvo caído para incorporarse al mismo, que el tiempo que estuvo vigente. Esto lo decidirá el Consejo de Estado y esperamos el fallo pronto.
Fallo en segunda instancia del 8 de febrero de 2022. Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Yindray Martínez vs. Registraduría.[2]
Fallo del 6 de junio de 2022. Juzgado Quinto Penal del Circuito de Santa Marta con funciones de conocimiento.[3]
– En cuanto a las mujeres migrantes y retornadas, ¿cuáles han sido los avances, retos y necesidades en el marco de las políticas y las acciones?
– ¿Qué acciones en derechos humanos están adelantando para salvaguardar a los colombo-venezolanos?
GO. Fundación 2 países está haciendo, desde el punto de vista legal, todo lo posible para salvaguardar los derechos de los retornados, de los migrantes y de los venezolanos y colombianos en Colombia. Creemos que es una obligación de los venezolanos proponer políticas públicas a Colombia para que, en la medida de nuestra posibilidades, contribuyamos a la construcción del mejor sistema migratorio del siglo XXI. La política migratoria de Colombia para los venezolanos debe ser una política de Estado, no una de gobierno. El ETP es un convenio mejorado de política pública hecho por el presidente (poder ejecutivo), iniciado a partir de una sentencia de la Corte Constitucional (poder judicial), y del Congreso a través de leyes a efectos de incorporar a niños nacidos en Colombia, hijos de venezolanos, como nacionales (poder legislativo).
SL. La apuesta del SJR es movilizarse para garantizar que la población colombo-venezolana y los migrantes venezolanos puedan acceder a derechos fundamentales.
[1] Error al referirse al decreto 1260 de 1970, por el cual se expide el estatuto del registro del estado civil de las personas. En línea: https://www.icbf.gov.co/sites/default/files/decreto_1260_de_1970.pdf
[2] https://drive.google.com/file/d/1YK5AqACJBN02m7L7Bd5TFi16zvk8fs91/view
[3] https://drive.google.com/file/d/1gBcnAuA_kcobvDmezsZzBfUikn6opLL7/view