Relatoría de la reunión de Puentes Ciudadanos Colombia Venezuela (PCCV)

31 de agosto 2020. PCCV en alianza con las oficinas de Colombia y Venezuela de la Fundación Friedrich Ebert (FES), convocó esta reunión con el fin de continuar el diálogo, la reflexión y la formulación conjunta de propuestas concretas frente a la difícil situación que se vive a ambos lados de la frontera colombo-venezolana y en los dos países. La sesión anterior abordó la situación actual de Venezuela a nivel político, electoral, económico, social, migratorio, humanitario y fronterizo, definió acciones concretas de diplomacia ciudadana para incidir en que los dos países asuman la problemática fronteriza y abrió un espacio para la presentación de organizaciones e iniciativas con las que PCCV podría coordinar acciones.

En esta oportunidad, la discusión centró la atención en temas más específicos y prioritarios para poder avanzar en los esfuerzos de PCCV de tender puentes y fortalecer nexos positivos entre diversos sectores de los dos países. La reunión estuvo dividida en tres grandes partes. La primera, buscó profundizar la reflexión sobre la situación fronteriza, en particular se centró en los impactos del cierre de pasos fronterizos legales ordenados desde Caracas y Bogotá, analizados a partir de las intervenciones de los gremios económicos, las cámaras de comercio fronterizas y de ambos países así como de las gobernaciones de Táchira y Norte de Santander. La segunda, avanzó en la construcción de propuestas concretas frente a la crisis humanitaria en la frontera. Y la tercera reflexionó sobre el sentido del uso de la categoría “venezolanos desplazados en el exterior” por parte de ACNUR y su impacto en el reconocimiento de derechos de esta población. A continuación, se presentan las principales ideas expresadas durante la reunión en cada una de las partes mencionadas.

I. Análisis de la situación en la frontera: encrucijadas y posibilidades

Esta primera sección recoge el análisis de la situación en el ámbito andino de la frontera, realizado por representantes del sector económico y por autoridades del Táchira y Norte de Santander. Primero se presentan las ideas expresadas por los gremios y cámaras de comercio, sus preocupaciones y propuestas, frente a la multiplicidad de problemas que se agravan. Luego se presentan las reflexiones planteadas por los representantes de las dos gobernaciones, con relación a los avances y retos de las mesas de trabajo sobre asuntos fronterizos regionales.

Sector económico

Bajo la Comunidad Andina de Naciones (CAN), entre 1996 y el 2006 cuando Venezuela se retiró, la integración colombo-venezolana tuvo resultados económicos y sociales bastante positivos para los dos países, representados en una balanza comercial equilibrada, el crecimiento sostenido del comercio binacional en un 2.400% y la creación de más de 1.150.000 mil empleos formales en ambos países. Con el cierre unilateral de los pasos fronterizos formales en 2015 y la militarización de asuntos de índole civil se produjo una disminución dramática de las interacciones y el flujo de las operaciones comerciales legales entre los dos países, perdiendo los avances alcanzados a nivel económico. Además se acentuó la crisis humanitaria compleja, económica y social ya existente en Venezuela, que se refleja en los más de 5 millones de venezolanos que se vieron forzados a emigrar. Así, los últimos 5 años profundizaron los problemas políticos, de salud, criminalidad, contrabando, economías ilegales y violencia al punto de generar unas asimetrías sociales y económicas nunca antes vistas en esta zona de frontera y de las que hay que partir al volver a una regularización.

La zona fronteriza Táchira y Norte de Santander comparten características particulares que han generado una sociedad de frontera profunda, ancestral, cultural, una complementariedad económica y social, y un mercado interfronterizo de gran interés. La Zona de Integración Fronteriza conformada en el marco de la CAN, en 2001 definió el eje económico San Cristóbal – Cúcuta como punto nodal del intercambio interfronterizo pues por ahí transitaba el 85% del comercio binacional dando trabajo e impulsando a miles de empresas así como al servicio aduanal, financiero, de transporte y demás. Por eso el cierre tanto de sus cinco pasos fronterizos formales como de las casas de cambio genera un impacto agudo en esta región. Más aún cuando cerca de 20 mil empresas del Táchira han cerrado en los últimos años y se han perdido al menos 200.000 empleos formales.

Las cámaras de comercio e industria elaboraron propuestas para que se defina la región Táchira-Norte de Santander, no como parte de la periferia de las dos naciones, sino como el centro de dos países con un mercado común de más de 80 millones de habitantes, lo que permite construir economías de escala mucho mayores para el común de las empresas de frontera. Ello obliga a pensar en la necesidad de políticas públicas que fortalezcan esa potencialidad y a fijar como prioridad la apertura de los puentes y pasos formales para el comercio y el tránsito de personas por asuntos humanitarios, educativos y de negocios. Ello tendría como consecuencia inmediata, la nueva generación de miles de empleo directos e indirectos en la industria -textil, alimentos, calzado, metalmecánica, tabaco, marroquinería, plásticos, vidrios-, el comercio y los servicios de toda índole para el mercado de cada país y la exportación así como ingresos fiscales importantes y la formalización de la actividad que hoy se realiza por trochas y pasos clandestinos con consecuencias sobre la paz social local.

Esta realidad de intereses comunes ha animado a las cámaras empresariales y de comercio de ambos países a proponer la creación de una organización, comité o asociación empresarial interfronteriza, que con el apoyo de los gremios binacionales, trabaje de manera mancomunada capitalizando las ventajas comparativas de cada lado en temas de interés común. Eso redundaría en el fortalecimiento de la integración económica, social, cultural, tecnológica, de turismo y comercio de frontera. Por eso reiteran la propuesta de realizar acciones concretas y conjuntas entre diversos sectores que ayuden a que en ambos países las autoridades pertinentes asuman que la actual crisis en la frontera puede mitigarse a través de la apertura de los puentes y pasos fronterizos para que de manera legal y segura circulen mercancías y personas con fines comerciales, de salud, educación y trabajo.

Los distintos sectores económicos y sociales regionales coinciden en que es fundamental fijar como prioridad el logro de esta medida, ya que es la posibilidad más viable para hacerle frente al actual problema económico y comercial, social, de salud y de seguridad que vive la región fronteriza. El contexto de la solución a la crisis reside en el entorno regional. Abrir las fronteras ayuda a la reactivación del comercio binacional, la complementariedad e integración económica.

Esas propuestas de los gremios y cámaras cuentan con las condiciones para su implementación. Primero, existen tratados y acuerdos bilaterales que posibilitan jurídicamente la integración entre los dos países. Segundo, las distintas industrias cuentan con capacidades y recursos ya instalados, que pueden ser usados para una apertura gradual y adecuada de los pasos legales. Tercero, en el caso de las mercancías los protocolos de bioseguridad ya están determinados. Cuarto, recientemente desde Venezuela renovaron las autorizaciones para el transporte de carga, Colombia ratifica el acuerdo binacional del transporte. Y quinto, autoridades locales y redes académico-sociales y humanitarias regionales han participado y han hecho un esfuerzo enorme para que este proceso se pueda dar.

La apertura de los pasos fronterizos se hace aún más urgente en el contexto de la pandemia para lograr un manejo adecuado de la crisis social, humanitaria y de salud. Ello implica consolidar e implementar protocolos de bioseguridad para el tránsito seguro de personas pues los de transporte de mercancías ya están listos. El temor del virus no puede mantener los pasos legales cerrados, por las trochas las personas y mercancías van sin protección, abrirlos requiere acordar e implementar adecuados protocolos de bioseguridad y una verdadera reactivación económica pospandemia. Hay que lograr que los dos países legalicen la circulación de personas y mercancías con medidas sanitarias que generen bienestar, empleo, desarrollo y sostenibilidad.

Gobernaciones del Táchira y Norte de Santander

Las mesas de trabajo entre las dos gobernaciones se han mantenido activas desarrollando un trabajo positivo que demuestra cómo, a pesar de las tensiones existentes, es posible seguir trabajando. Hay avances en varios asuntos locales fronterizos urgentes, algunos requiere el aval para su puesta en marcha.

A pesar del cierre de pasos fronterizos formales, se acordó con autoridades migratorias el paso de migrantes que están retornando a Venezuela y un corredor humanitario para que las personas que pasan diariamente a Cúcuta puedan hacerlo a través de los puentes.
En salud, debido a los impactos de la pandemia se destaca la necesidad de revisar con el apoyo de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) los protocolos binacionales de bioseguridad para el tránsito adecuado de personas dada la importancia de implementar un control sanitario conjunto entre Táchira y Norte de Santander para la población migrante, particularmente en el puente de Tienditas.
En lo ambiental, se atendió una emergencia que afectó a los dos países.
En temas sectoriales que apuntan al desarrollo social, con las secretarias de educación entregaron cartillas pedagógicas para población escolar de ambos países.

Continúa la preocupación por los efectos negativos que ha tenido el cierre de los puentes y los pasos fronterizos legales. Una grave consecuencia es que personas y mercancías se ven obligados a transitar por trochas lo que aumenta las violaciones a los derechos humanos por el aumento de la irregularidad, ilegalidad y criminalidad. Este tema debe ser objeto de trabajo para avanzar en materia de seguridad pues el nivel de preocupación es alto, pero han sido pocos los resultados en la mitigación de estos problemas. Desde la gobernación del Táchira se plantea la urgencia de que con las autoridades colombianas se avance en acciones concretas que permitan enfrentar el problema.

Si bien la difícil relación política entre ambos Estados ha contribuido a profundizar la crisis, es importante estimular todas las acciones gubernamentales necesarias. En un nivel local y regional ha sido posible avanzar, sobre todo con relación a identificar la problemática de las personas en la pandemia. Para seguir avanzando, se propone que las mesas de trabajo se amplíen con los gremios económicos y con acompañamiento de los gobiernos nacionales se logre alcanzar la apertura de los pasos fronterizos formales y la coordinación para hacerle frente a los desafíos que ha dejado la pandemia.

Es importante que la reactivación comercial y económica sea el eje para enfrentar la crisis en la frontera y para eso se necesita la apertura de los pasos fronterizos legales. Los esfuerzos que se están adelantando en este tema pueden tomar fuerza en coordinación con los gremios económicos y apelando a la necesidad socioeconómica y humanitaria así como a la incidencia de iniciativas ciudadanas. La promoción política de esta iniciativa podría tener efectos negativos, particularmente en un contexto que ya está demasiado polarizado. Por ello, es deseable mantener cierta independencia regional, fortalecer los procesos de coordinación y cooperación entre las autoridades locales de ambos países, hacer incidencia en los gobiernos nacionales y promover una apertura progresiva de la frontera, sin intervención de los medios y la opinión pública.

II. Contexto fronterizo y definición de acción colectiva

En esta sección primero se presentan unas notas de una intervención que aunque estaba prevista para esta segunda parte no pudo realizarse por problemas con el internet y la electricidad en Venezuela.
El cierre intempestivo de los pasos binacionales formales de Venezuela y Colombia por el Gobierno de Nicolás Maduro, es una decisión inaudita y lamentable que ha trastocado las dinámicas de la frontera y las relaciones bilaterales. La población venezolana percibe que podía quedar atrapada en el territorio nacional por ese cierre y el agravamiento de la crisis principal causa de la migración forzada.
El día del cierre, 19 de agosto de 2015, y los meses siguientes, se produjo una violación de derechos humanos: fueron expulsados aproximadamente 24.000 colombianos que vivían en San Antonio del Táchira y otras poblaciones, algunos con estatus de refugiado, sus casas fueron marcadas y demolidas, todo precedido por un discurso xenófobo desde el poder, que pretendía culparlos de la crisis venezolana que ya causaba estragos. Ante la Corte Penal Internacional, la sociedad civil ha interpuesto denuncia para que se indaguen presunta comisión de crímenes de lesa humanidad.
Desde julio de 2016, por presión ciudadana, se permitió el paso peatonal restringido e intermitente, puntualmente el transporte de carga, lo que contrasta con casi doscientos años de total apertura.
Venezuela profundiza la crisis humanitaria compleja con repercusiones sociales y políticas diferenciadas en los estados fronterizos que padecen una debacle multidimensional: sin servicios públicos o muy precarios, con un ambiente político caótico, por ejemplo, funcionarios de Maduro ilegalmente nombrados que colisionan con la gobernadora del Táchira por ser opositora, gobernador desconocido electo del Zulia, Amazonas sin representación ante el Parlamento, el Táchira con mitad de los diputados opositores encarcelados o en exilio. Un evento electoral presidencial en 2018 desconocido por la mayoría de actores políticos del país y una tercera parte de la comunidad internacional, su consecuencia la juramentación del presidente de la Asamblea Nacional, Juan Guaidó, como Presidente encargado, en enero de 2019. En febrero, Maduro rompe relaciones diplomáticas y consulares con Colombia; y Guaidó solicita reingreso de Venezuela a la Comunidad Andina.
En Colombia luego del Acuerdo de Paz con las FARC-EP el Gobierno de Juan Manuel Santos responde confrontación con Maduro y toma decisiones para los venezolanos ante el crecimiento de su emigración a partir de 2015. El Gobierno de Duque confronta a Maduro y respalda a Guaidó, y ha venido desarrollando políticas públicas migratorias amplias y respetuosas para con los venezolanos.
Relaciones binacionales. Los Gobiernos en situaciones complejas toman decisiones inéditas, a veces confusas, marchas y contramarchas, capacidades limitadas, instrumentalización del ‘otro’ -el vecino- o su uso a conveniencia, la idea falaz del enemigo externo, la diplomacia del micrófono, los distintos alineamientos geopolíticos a cada lado;. Maduro y Duque no se relacionen ni cooperen, mientras Duque y Guaidó se reconocen pero este último no tiene capacidades territoriales.
Relaciones transfronterizas negativamente afectadas. La vida de los ciudadanos está limitada o amenazada. El cierre de pasos formales incide en la precaria presencia institucional de los Estados en la mayor parte del territorio fronterizo, y agrava la violación de derechos humanos al aumentar la actuación de grupos ilegales -con ellos colaboran algunos miembros de la institucionalidad-: bandas criminales, ELN y disidencias de las FARC grupos paramilitares, su actuación dificulta a los venezolanos solventar en Colombia la escasez o el alto costo de bienes y servicios para subsistir.
El cierre de los pasos formales en la frontera con Colombia en 2015 inciden en violaciones de DDHH y en el manejo de la pandemia, aunque se incrementó el personal de salud y de seguridad en los pasos formales, mejoró la atención a los ciudadanos; se ha restringido la movilidad por las fronteras, pero persisten los pasos informales o trochas con tránsito a riesgo al estar controladas por grupos delincuenciales, lo que ha servido al contrabando incrementado. Se criminaliza al migrante que retorna porque perdió su modo de vida por la pandemia. Los grupos indígenas están severamente afectados, por ejemplo los wayúu y los yukpa, impedidos del intercambio familiar, social e incluso comercial por las diferencias entre los Estados en su territorio ancestral.
90% de los migrantes forzados -4.7 millones- salieron por esa frontera, Táchira-Norte de Santander: el 75% -3.5 millones- y 76% de los retornados cruzan por ella. Los venezolanos ven a Colombia como un espacio seguro para obtener bienes y servicios, invertir y vivir, a pesar del cierre parcial o total de la frontera, dinamiza la economía fronteriza colombiana, y ofrece un bono demográfico por la recepción inclusiva y resiliente a los venezolanos desterrados.
Ha habido acercamientos entre autoridades de las Gobernaciones de Norte de Santander y Táchira, que han coordinado algunas acciones y protocolos de bioseguridad.
Sectores de la sociedad civil de ambos países como PCCV, los gremios económicos y las cámaras de comercio, están empeñados en la formalización de las relaciones y del intercambio transfronterizo y binacional, a través de iniciativas y propuestas buscan incidir en actores políticos relevantes de ambos lados. El Plan País del Táchira, comprometido con las buenas relaciones de vecindad solicita la apertura de los pasos fronterizos formales.

Luego se recogen las propuestas presentadas sobre acciones para mitigar los efectos de la crisis en la frontera y que permitan aumentar la capacidad de coordinación entre distintos sectores de los dos países.
Construir un plan de comunicación sobre la situación en la pandemia y derechos de las poblaciones vulnerables, incluyendo indígenas, comunidades fronterizas, población migrante y retornada.
Estimular el apoyo a los médicos y al personal del sector salud en la frontera que no solo tienen un alto riesgo de contagio y mortalidad debido a la falta de equipos de bioseguridad para enfrentar la pandemia, sino que no cuentan con los recursos mínimos necesarios para su alimentación.
Coordinar con la cooperación internacional y con organismos como la OPS, jornadas de higiene y entrega de kits a los sectores más vulnerables de la población fronteriza para minimizar el riesgo de transmisión del Covid-19, CINEP ha venido adelantando una campaña al respecto y podría ayudar a coordinar con distintos sectores esas jornadas.
Ayudar a que los dos países coordinen, con el apoyo de la OPS, acciones frente a la pandemia a partir de lo avanzado en las mesas de trabajo establecidas por las gobernaciones del Táchira y Norte de Santander.
Hacer visible lo que han planteado pueblos indígenas como los wayuu en los diálogos con PCCV, que el no reconocimiento de su condición binacional y sus derechos en ambos países, aumenta su afectación en la crisis y su vulnerabilidad en la pandemia.
Abordar la situación de cada ámbito fronterizo en próximos encuentros de PCCV o en mesas de trabajo con los dos Estados, tal como se ha hecho en esta reunión con Táchira y Norte de Santander.

III. Relación con organismos y redes. Dificultades para la protección integral a migrantes y el sentido de la categoría “venezolanos desplazados en el exterior”

El concepto acuñado por ACNUR, “venezolanos desplazados en el exterior”, ha generado un debate sobre las implicaciones políticas, sociales y jurídicas de su uso en la situación de la población venezolana que ha debido salir de su país a raíz de las crisis que allí se viven. Las dificultades inherentes al uso de ese concepto van más allá de un problema semántico y pasan por considerar sus impactos negativos en las dinámicas de reconocimiento de derechos y acciones de protección hacia esta población, por los Estados receptores. Gran parte de la población venezolana que en este momento se encuentra fuera de su país, debería ser reconocida como refugiada, garantizando así su acceso a los beneficios que esta figura jurídica ofrece. Si bien ese documento de ACNUR es un texto de carácter estadístico, sin consecuencias jurídicas, no deja de preocupar el lenguaje utilizado y la forma en la que puede ser usado a nivel político y social.

ACNUR manifiesta que ese concepto se creó con el objetivo de generar mayor visibilidad de la situación de las personas venezolanas que están en el exterior. Su uso de ninguna forma buscaba desconocer la necesidad de protección internacional que la mayor parte de esa población necesita, que requiere el reconocimiento de sus derechos y ser parte de un proceso de inclusión política, socioeconómica y cultural. Dice comprender la importancia de incluir en el lenguaje usado la palabra “refugiados”, pero manifiesta que también es importante reconocer que el fenómeno debe ser leído como un flujo de naturaleza mixta de refugiados y migrantes desde Venezuela. A raíz del debate que generó el uso de ese concepto, ACNUR aclaró su posición al respecto. Se espera que ese concepto no sea replicado en futuras publicaciones.

Ahora bien, más allá de la categoría y sus posibles impactos, durante la reunión se reconoció que es fundamental trabajar en el problema de fondo, el cual tiene que ver con las capacidades limitadas en los países de acogida de los venezolanos que migran de manera forzada de su país, la ausencia de mecanismos de protección y las dificultades para que se les reconozca como refugiados. Es importante avanzar en un trabajo articulado entre ACNUR, organizaciones humanitarias, PCCV y distintos sectores de la sociedad, para trabajar en la raíz del problema y adelantar acciones que promuevan el fortalecimiento del sistema de acogida, en particular en Colombia y el reconocimiento de la condición de refugiados, garantizando por esa vía el acceso a sus derechos.