PCCV en alianza con las oficinas de Colombia y Venezuela de la Fundación Friedrich Ebert (FES), realizó esta reunión en el marco de la conmemoración de su primer año de diálogo entre diversos sectores de los dos países. La reunión anterior examinó algunas de las conclusiones del estudio publicado por el Instituto para las Transiciones Integrales (IFIT), Elementos de una transición integral e incluyente en Venezuela: una visión desde lo local, las acciones de protección que está llevando a cabo el CINEP en Maicao con sectores fronterizos y migrantes más vulnerables en el marco de la pandemia, y la situación de derechos humanos en Venezuela a la luz del último informe del grupo de expertos de Naciones Unidas y el trabajo desarrollado por Provea.

Como de costumbre esta nueva reunión tuvo tres partes. La primera incluyó la visión internacional de la crisis de Venezuela y posibles salidas sostenibles e incluyentes, abordada desde actores de EEUU, Europa y América Latina. La segunda recordó los orígenes y las acciones que ha realizado PCCV en su primer año de trabajo. Y la tercera desarrolló un diálogo con Dejusticia sobre las preocupaciones que existen por parte de la sociedad civil en torno al proyecto de Ley de Política Migratoria Integral en Colombia que se está discutiendo en el Congreso. A continuación, se presentan las principales ideas expuestas durante la reunión.

I. Visiones desde EEUU, Europa y América Latina sobre la crisis en Venezuela y oportunidades para una salida incluyente y sostenible

Esta sección reúne las observaciones de cuatro panelistas internacionales sobre la situación actual de Venezuela y las oportunidades para la búsqueda de una salida pacífica y negociada a la crisis.

• Es posible afirmar que hay un calendario muy activo para los próximos meses con fechas y eventos claves en los que podría haber algunas oportunidades para avanzar en una salida pacífica y negociada a la crisis en Venezuela. Por una parte, están las elecciones del 3 de noviembre en Estados Unidos, quien gane buscará un cambio de dirección en relación a las políticas sobre Venezuela, una oportunidad para lograr una participación más creativa de los EEUU en el tema. Y por otra, están las elecciones venezolanas que, con retraso o no, pondrán fin al mandato de la Asamblea Nacional y representarán cambios significativos en el panorama político.

De los esfuerzos de negociación anteriores es posible identificar cuatro vacíos o problemas fundamentales sobre los cuales es importante trabajar en el futuro y existen oportunidades para hacerlo. En primer lugar, se evidenció la ausencia de la sociedad civil, en especial de participación de las mujeres en el proceso; actualmente hay una conciencia creciente sobre la necesaria presencia de los distintos actores sociales, en una futura mesa de negociación. En segundo lugar, fue clara la falta de reglas reales para guiar la política, como aquellas que conducen la forma de interacción de las partes; sobre esa ausencia existe mayor conciencia hoy en día. En tercer lugar, se identificó el establecimiento de una política de competencia que dejó como resultado el agotamiento de las negociaciones y de las partes encontradas; ante la imposibilidad de tener un ganador en la disputa y dada la presión existente para llegar a un acuerdo que alivie el sufrimiento de las personas, se han abierto posibilidades de cambio hacia una política de coexistencia. En cuarto lugar, la impaciencia extrema caracterizó los esfuerzos pasados; si bien la crisis plantea un escenario de urgencia, ahora más que nunca es importante tomarse el tiempo suficiente para llevar el proceso de la mejor forma.

La sociedad civil tiene en este momento una gran oportunidad para ampliar su trabajo y convertirse en un actor independiente y determinante en la transición hacia la democracia. Por ello, a manera de propuesta, sería importante que los distintos actores que la conforman: 1) apuesten por la construcción de una visión común como sociedad civil, que contribuya a eliminar las divisiones existentes en el país; 2) construyan un pacto político, que como se dio en otros casos internacionales, establezca parámetros y guíe esfuerzos posteriores de negociación entre las partes; 3) generen presión y ejerzan un papel activo en las negociaciones; 4) amplíen los enlaces y la interacción con actores internacionales; 5) desplieguen campañas de comunicación que ayuden a transformar la forma en la que la sociedad está abordando el tema; 6) ayuden a cerrar brechas a partir de discursos y acciones basados en la coexistencia y la cooperación.

• En países europeos se ha considerado que la coyuntura actual parece ser un buen momento para que la oposición, que todavía está controlando la Asamblea Nacional, ajuste el camino, le apunte a la reunificación y establezca acercamientos con el gobierno de Nicolás Maduro. Si la oposición no logra reconstruirse como fuerza unificada, más plural y articulada con la sociedad civil, e incluso con una estrategia ajustada ante las fuerzas armadas como actor relevante, corre el riesgo de desintegrarse y perder gradualmente el apoyo internacional y la capacidad de movilización interna que tiene. De lograrlo, la oposición sería capaz de reactivar la presión interna contra el gobierno, crear los incentivos para retomar la negociación y llegar a acuerdos parciales o integrales.

En el actual escenario de divisiones internas de la oposición y estancamiento de las negociaciones, la comunidad internacional puede tener un rol clave. A nivel internacional Venezuela ha perdido atención, por una parte, debido a la pandemia y por otra parte porque hay cierto cansancio y desgaste de los países con respecto al tema. Es muy importante que los países que siguen comprometidos con Venezuela, como Noruega, construyan espacios donde los actores internacionales más relevantes puedan participar y dialogar en función de la reactivación de las negociaciones. Además, en la medida que la crisis venezolana se ha convertido en un conflicto geopolítico, es fundamental que los espacios de negociación cuenten con la participación de los aliados internacionales más destacados de las partes, como Estados Unidos, Rusia, China, Cuba y la Unión Europea. Un realineamiento de la comunidad internacional y la creación de espacios de diálogo que permitan llegar a un consenso mínimo sobre Venezuela es clave y permitiría ejercer mayor presión sobre las partes encontradas para la búsqueda de salidas pacíficas a la crisis. Si bien es cierto que actualmente hay tensiones entre Estados Unidos y la Unión Europea, es posible que se reconstruya esta relación con un cambio de administración en Estados Unidos.

Por lo pronto, es necesario identificar los incentivos que pueden motivar al gobierno de Maduro a negociar, como es el tema económico y el acceso a los mercados financieros. Además, es fundamental establecer mecanismos humanitarios que permitan aliviar el sufrimiento de las personas más afectadas, especialmente en tiempos de pandemia. Se podrían usar recursos del exterior para financiar programas de salud en los territorios. Cabe recordar que los mecanismos humanitarios pueden ser una manera de construir confianza entre las partes y hacen evidente la posibilidad de llegar a acuerdos entre distintas fuerzas políticas.

• Para la Unión Europea las próximas elecciones venezolanas revisten gran importancia, puesto que serán un momento definitorio de la estabilidad política y la situación humanitaria. La invitación de Capriles a la Unión Europea y la ONU para ser observadores en las elecciones de diciembre, fue vista como un hecho que rompe con la estrategia de boicot de otros sectores de la oposición. No obstante, existe un problema técnico pues para llevar a cabo una misión electoral, la Unión Europea necesita mínimo seis meses y hasta el momento las elecciones están programadas para diciembre del presente año. Si se posponen, se podría abrir un espacio de diálogo sobre la crisis institucional que vive el país y habría más claridad acerca del panorama político estadounidense después de sus elecciones. Si gana Biden es probable que se elimine la amenaza de una intervención armada, pero será difícil que se de un cambio radical de la política de Estados Unidos hacia Venezuela. Si gana Trump parece que Venezuela no estará entre sus prioridades. Independiente de lo que suceda, la Unión Europea se prepara para seguir apoyando las distintas iniciativas en función del restablecimiento de las negociaciones.

Es necesario tener en cuenta que la Unión Europea es un conjunto de Estados asociados que requieren de un complejo consenso interno para tomar decisiones, lo cual no es sencillo. Sobre el caso de Venezuela hay bastantes diferencias. Hay Estados a favor de negociar, unos escépticos o que varían su posición y otros que están abiertamente en contra de cualquier negociación. También es importante recordar que los Estados miembros pueden tomar iniciativas independientes como lo hizo Suecia impulsando el grupo de Estocolmo, que logró sentar en la mesa importantes actores internacionales. La Unión Europea espera seguir colaborando en el caso de Venezuela, en favor del diálogo, la resolución pacífica del conflicto y la búsqueda de salidas electorales. Hasta el momento ha destinado 156 millones de euros para atender la emergencia humanitaria dentro de Venezuela y a venezolanos desplazados en países vecinos. Además, implementó recientemente una operación de asistencia humanitaria en el marco de la crisis desatada por la pandemia.

• En el marco de la tradición diplomática de facilitación y mediación de conflictos en Suramérica, Brasil desplegó desde 2018 la operación militar “Acogida”, con alto contenido humanitario, para recibir, refugiar y reubicar migrantes forzados venezolanos en el país. Hasta el momento se calcula que Brasil ha recibido alrededor de 50 mil venezolanos, una cifra que, si bien no se compara con la cantidad de migrantes venezolanos en otros países de la región, es un volumen significativo de personas que buscan quedarse en el territorio.

Con la victoria electoral de Bolsonaro creció la polarización política en Brasil, y con ello, el distanciamiento entre un sector político y social más abierto y respetuoso de los derechos humanos, y otro de posición más nacionalista con argumentos abiertamente xenofóbicos. En este contexto, Brasil reconoció a Guaidó y por esta vía se distanció del gobierno de Maduro. Para Brasil, las relaciones con Estados Unidos son cruciales y un cambio de administración en las próximas elecciones sería muy impactante, tanto para la política doméstica del país, como en la relación de Brasil con los países de la región, incluyendo a Venezuela. Es importante anotar que el gobierno de Bolsonaro tiene un conflicto ideológico importante. Si bien guarda una estrecha relación con el gobierno actual estadounidense, tiene al mismo tiempo una dependencia total desde el punto de vista comercial con China que será clave a la hora de abordar la cuestión venezolana.

• Preguntas para el debate. ¿Qué elementos de la coyuntura llevan a afirmar que hay mayor espacio para que la sociedad civil participe y tiempo para impulsar la negociación? ¿Hay oportunidades de cerrar las brechas sociales entre los venezolanos que forman la diáspora? ¿Cómo podrían actores de la sociedad civil que están en el extranjero, trabajar para disminuir la polarización entre los venezolanos en países europeos o en los Estados Unidos? ¿Cómo se visualiza desde la Unión Europea la posibilidad de que Colombia haga parte de un consenso mínimo de la región frente a los actores extrarregionales que son los que parecen tener más peso?

En esta coyuntura, la falta de actividad entre las partes es justamente lo que abre un espacio de mayor participación para la sociedad civil. Es un vacío que hay que llenar y la sociedad civil tiene todas las posibilidades de hacerlo. No existe claridad sobre cómo hacerlo y es importante trabajar en ese punto. Particularmente resulta importante revisar cómo incluir chavistas en ese proceso, con el fin de aportar en la disminución de la polarización política que existe. También es importante reconocer que la capacidad de acción de la sociedad civil venezolana en el extranjero, la diáspora, es mucho más reducida en este momento debido a las difíciles condiciones en las que la mayoría de estas personas se encuentra. La sociedad civil dentro de Venezuela tiene ahora el espacio para avanzar en la construcción de nuevas ideas y soluciones, junto con la comunidad internacional.

Con respecto a los distintos actores internacionales, en este momento, por la fragmentación no hay actores regionales que ayuden a avanzar en una negociación. Argentina, por ejemplo, se retiró del grupo de Lima y en Colombia lamentablemente no hay un gobierno con una posición o perspectiva más constructiva con relación a Venezuela. Es evidente también la inoperatividad de las diferentes organizaciones multilaterales regionales al respecto. Con un cambio de administración en EEUU posiblemente se abran nuevas perspectivas para manejar la crisis y países de la región podrían sumarse a apoyar un proceso de negociación. Este escenario será más claro después de las elecciones. Además, es importante analizar el papel que pueden cumplir China, Rusia, Cuba y los países de América Latina en la construcción de un escenario de negociación. En el caso de Cuba, por ejemplo, sería clave analizar su posición frente al tema, menos por el poder que pueda tener sobre Venezuela y más por el lugar simbólico que tiene para muchos sectores en América Latina.

Colombia es un actor clave para la solución del conflicto en Venezuela y lo que pase en un país afecta directamente al otro. Es importante el esfuerzo que se está llevando a cabo desde PCCV. Hay integrantes de la red que pueden influir en el gobierno colombiano frente al tema de Venezuela. Aún quedan dos años del actual gobierno, por lo cual resulta necesario seguir trabajando desde diferentes frentes; la sociedad civil haciendo su trabajo con los contactos que tiene y la comunidad internacional dialogando con las instituciones estatales colombianas y los distintos países.

II. Primer aniversario de PCCV, balance de la iniciativa y apuestas a futuro

Puentes Ciudadanos Colombia Venezuela nace en septiembre de 2019 con la declaración de una multiplicidad de actores sociales de ambos lados de la frontera, y de las dos capitales que se plantearon de manera colectiva la tarea de promover y desarrollar la diplomacia ciudadana, entendida como el esfuerzo y la iniciativa de la sociedad civil para construir acciones que permitan prevenir y enfrentar situaciones adversas presentes en ambos países. Específicamente, PCCV se planteó tres objetivos concretos: 1) promover una salida pacífica, negociada e incluyente a la crisis de Venezuela, 2) fomentar la reconstrucción de la relación binacional y la transformación de la grave situación transfronteriza, 3) contribuir a la consolidación del proceso de paz en Colombia.

PCCV ha desarrollado su trabajo en tres grandes etapas. La primera, caracterizada por los acercamientos entre los firmantes de la primera declaración, el desarrollo entre enero y febrero del 2020 de diálogos con actores sociales e institucionales capaces de incidir en el desarrollo de los objetivos de PCCV. En ese sentido, se destacan el encuentro en Cúcuta con los alcaldes y gobernadores electos en el lado colombiano de la frontera para incluir una mirada proactiva a la cuestión migratoria como prioridad en los planes de desarrollo local así como las reuniones con la Comisión Segunda del Senado y la Cámara, y con la presidencia del Congreso colombiano para examinar la grave situación de la frontera colombo-venezolana y la necesidad de que el parlamento cumpla su papel de control de la política estatal hacia esas regiones y hacia el mayor vecino de Colombia dado el aumento de la tensión entre los gobiernos centrales. En esta etapa, PCCV, además, se relacionó con iniciativas de positiva articulación como la que ha dado lugar a la Orquesta Sinfónica Juvenil con un concierto y con apoyos para los jóvenes venezolanos que se han ido vinculando para fortalecer este esfuerzo binacional.

La segunda etapa comenzó en marzo del 2020 y buscó adecuar el desarrollo de PCCV a la situación de cuarentena en medio de la pandemia. En este marco se llevaron a cabo alrededor de 20 diálogos y encuentros virtuales con universidades en especial del Caribe colombiano sobre el éxodo desde Venezuela y para oír algunos de sus voceros, con líderes comunitarios, pueblos indígenas binacionales como el Wayúu, redes de comunicación, organizaciones de atención humanitaria, plataformas de derechos humanos, entre otros, para analizar la grave situación que se vive en los territorios de ambos lados de la frontera. Igualmente, se entablaron diálogos con diversos actores para articular propuestas y acciones que permitan enfrentar la crisis en la frontera. Entre estos se destacan las cámaras de comercio y gremios económicos de ambos lados de la frontera y de los dos países, las gobernaciones del Táchira y Norte de Santander y organismos multilaterales como ACNUR.

La tercera etapa ha sido de construcción interna y consolidación de PCCV como una red binacional. Para ello, sus reuniones se han estructurado en tres grandes partes de tal forma que los participantes puedan 1) profundizar en el análisis de la situación fronteriza y del éxodo poblacional, de la crisis en Venezuela y de la construcción de paz en Colombia, 2) coordinar iniciativas de acción colectiva, y 3) fortalecer relaciones con organismos y redes que trabajan en objetivos comunes con el fin de articular esfuerzos.

A un año de trabajo, PCCV se ha consolidado como una iniciativa de la sociedad civil que puede influir en diversos escenarios para la búsqueda de soluciones a la crisis fronteriza y de ambos países. Su capacidad de prevención y acción conjunta ha crecido en medio de un contexto caracterizado por el agravamiento de la crisis en Venezuela, la emergencia humanitaria compleja, la crisis sanitaria desatada por la pandemia, la creciente polarización política en Colombia, el preocupante aumento de las tensiones entre los gobiernos centrales de Colombia y Venezuela, y las dinámicas particulares fronterizas. PCCV ha realizado un esfuerzo enorme para aproximarse y comprender la crisis a nivel local, nacional, regional e internacional, así como para dar voz a las poblaciones más afectadas, migrantes, retornados y aquellas que tienen un carácter binacional. Además, ha contribuido en la articulación de diversos sectores, organizaciones sociales y autoridades locales en ambos países, para el despliegue de acciones conjuntas.

Se espera que esta iniciativa siga construyendo lazos de cooperación y coordinación de acciones entre diversos sectores para generar la presión necesaria que permita la apertura de los pasos fronterizos legales con toda la protección y los protocolos de bioseguridad, la atención integral de la grave situación fronteriza y humanitaria, el restablecimiento del sistema consular para que atienda a los nacionales de cada país, y la reconstrucción de las relaciones e institucionalidad binacional. Para celebrar el aniversario de esta iniciativa, el equipo coordinador de PCCV está adelantando la construcción de una plataforma web que reúna los distintos documentos presentados o producidos durante este primer año, así como materiales relevantes de las organizaciones aliadas. Se está preparando además un mapeo de las organizaciones participantes y las distintas iniciativas que han participado, con el fin de que se convierta en herramienta de conocimiento, comunicación y acción.

III. Diálogo con redes y organizaciones. El análisis de Dejusticia en torno al proyecto de Ley de Política Migratoria Integral en Colombia

Debido a que Colombia tiene una larga trayectoria como país expulsor y no receptor, encuentra diversas limitaciones a la hora de enfrentar la crisis migratoria actual. La respuesta al éxodo desde Venezuela ha estado particularmente en cabeza del jecutivo y se ha caracterizado por tener una mirada de corto plazo y de carácter humanitario. Por ello, el proyecto de Ley de Política Migratoria Integral que está para discusión en el Congreso, tiene el gran reto de superar esas limitaciones, incluir un enfoque de derechos humanos y una mirada de largo plazo que permita la integración e inclusión efectiva de la población migrante.

El proyecto de Ley en discusión está construido con base en dos versiones anteriores, una presentada por iniciativa de varios congresistas que han trabajado el tema de colombianos en el exterior y retornados, y otra iniciativa del Gobierno Nacional. A partir de la primera versión, varias organizaciones elaboraron un decálogo con elementos mínimos claves que debería incluir una ley migratoria en Colombia. 1) Tener un enfoque de derechos humanos. 2) Asignar responsabilidades institucionales. 3) Limitar el control del Ministerio de Relaciones Exteriores y Migración Colombia. 4) Garantizar una amplia participación. 5) Fijar rutas de regularización permanentes. 6) Establecer un sistema sancionatorio que garantice el debido proceso. 7) Incluir el sistema de protección internacional a personas refugiadas. 8) Incluir el sistema de protección internacional a las personas apátridas. 9) Incorporar un enfoque diferencial. 10) Crear mecanismos de prevención y protección frente a delitos asociados a las migraciones.

Para Dejusticia, si bien el actual proyecto de Ley es la más comprensiva de las tres versiones presentadas, aún contiene aspectos que preocupan a la sociedad civil. En primer lugar, no es claro en la asignación de responsabilidades institucionales; reafirma que el tema seguirá siendo liderado por la Cancillería y Migración Colombia, pero no menciona el papel que deberían cumplir otros ministerios, la responsabilidad de las instituciones locales, ni las asignaciones presupuestales para poder abordar el tema. En segundo lugar, no establece rutas de regularización de los migrantes y sólo plantea que éstas quedarán sujetas a la discrecionalidad de la Cancillería y Migración Colombia; esto preocupa porque no resuelve las barreras actuales para el acceso de los migrantes a sus derechos, ni establece rutas permanentes y adecuadas a las características de la población. En tercer lugar, no aborda un sistema sancionatorio que garantice el debido proceso; actualmente las sanciones están reguladas en un decreto de iniciativa del Ejecutivo y no detalla el procedimiento en casos de sanción, lo cual afecta derechos como la libertad de circulación y el debido proceso; preocupa enormemente que este vacío sea utilizado como herramienta para expulsar a las personas del país, sin garantías a sus derechos fundamentales.

A pesar de la socialización del decálogo y la participación de las organizaciones sociales en diversos espacios con congresistas y otros más amplios, estos puntos aún no se resuelven. Muchas de las organizaciones han planteado que, si no se incluyen los puntos mínimos mencionados en el proyecto de ley, éste no debería aprobarse, dado que no sería un proyecto de ley integral ni transforma las condiciones y los problemas actuales de la población migrante más vulnerable. Este proyecto debe pasar por cuatro debates. Ya fue aprobado en primer debate y va para el segundo.

• Preguntas para el debate. ¿Cómo se vinculan los proyectos de ley sobre migración y el de fronteras? ¿hay alguna interconexión o están marchando separadamente? ¿Cómo percibe la sociedad civil estos proyectos? ¿Cómo se articula la propuesta de Migración Colombia sobre el registro digital para migrantes venezolanos que están gestionando con el proyecto de ley en el punto de regularización?

Hay dos proyectos de ley que marchan de manera separada en el congreso. El de migración ha contado con participación de algunos congresistas y quienes están encargados de su formulación han tenido en cuenta peticiones de la sociedad civil, falta ver si eso queda reflejado en el articulado. El de frontera es de iniciativa exclusiva del gobierno y está dirigido a apoyar a los municipios fronterizos, va más adelantado, ya pasó el segundo debate. En el proyecto migratorio hay puntos que no se han resuelto y son bastante preocupantes. Por ejemplo, el registro digital o biométrico para migrantes venezolanos, impulsado desde una iniciativa regional, puede estar vinculado con la necesidad de identificación plena para facilitar su expulsión y deportación, más que con la creación de nuevas rutas de atención o con la flexibilización de los procesos. Se está haciendo seguimiento al tema de uso y protección de datos y se está buscando información oficial al respecto.

La difusión que se le ha dado al proyecto de ley sobre migración ha quedado reducida a ciertos nichos o medios de comunicación especializados. Esto puede tener que ver con la polarización actual, ya que no se sabe qué tan dispuestos están los congresistas a asumir el costo político de apoyar o no un proyecto como éste. Además, el debate se ha suspendido varias veces por la coyuntura, pero también por la mirada negativa -y en algunos casos xenofóbica- que se ha ido generando en la sociedad colombiana sobre la migración en este momento. El proyecto es muy probable que se apruebe rápidamente sin mucho debate. También es posible que no se le de mucha visibilidad, ni que esté lleno de contenido, precisamente con el fin de generar una imagen positiva frente a la comunidad internacional y no perder el apoyo de la ciudadanía que está en contra de medidas favorables para la población migrante.